LA POLÍTICA FISCAL EUROPEA

La soberanía fiscal es uno de los derechos soberanos fundamentales de los Estados miembros de la Unión Europea, que han cedido algunas competencias a la UE en este ámbito. La evolución de las disposiciones de la Unión en materia fiscal está orientada al buen funcionamiento del mercado único, y la armonización de los impuestos indirectos se ha abordado antes y en mayor profundidad que la de los impuestos directos. Junto a estos esfuerzos, la UE está acelerando la lucha contra la evasión y la elusión de impuestos, que constituyen una amenaza para la competencia leal y provocan una importante carencia de ingresos fiscales. De conformidad con el Tratado, los Estados miembros deben adoptar por unanimidad las medidas fiscales. Mientras que la política fiscal está notablemente influida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Parlamento Europeo solamente dispone del derecho a ser consultado en este ámbito, excepto en cuestiones presupuestarias en las que, como autoridad presupuestaria, comparte con el Consejo las competencias para tomar decisiones.

La política fiscal la encontramos regulada en el capítulo sobre disposiciones fiscales (artículos 110 a 113) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), relativo a la armonización de la legislación en materia de impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y los otros impuestos indirectos; el capítulo sobre la aproximación de las legislaciones (artículos 114 a 118 del TFUE), que cubre los impuestos que tienen efectos indirectos en la creación del mercado interior, según el cual las disposiciones fiscales no estarán sujetas al procedimiento legislativo ordinario; otras disposiciones relativas a la política fiscal, en referencia a la libre circulación de personas, servicios y capital (artículos 45 a 66 del TFUE), al medio ambiente (artículos 191 a 192 del TFUE) y a la competencia (artículos 107 a 109 del TFUE).

La estrategia de la UE en materia de política fiscal se explica en la Comunicación de la Comisión titulada «Política fiscal en la Unión Europea — Prioridades para los próximos años». Siempre que los Estados miembros cumplan las normas de la UE, cada uno es libre de elegir el sistema fiscal que considere más adecuado. En este marco, las principales prioridades de la política fiscal de la UE son la eliminación de los obstáculos fiscales a la actividad económica transfronteriza, la lucha contra la competencia fiscal perjudicial y el fomento de una mayor cooperación entre administraciones fiscales para garantizar el control y combatir el fraude. Una mayor coordinación de las políticas fiscales garantizaría que las políticas de los Estados miembros apoyan objetivos políticos más amplios de la UE, tal como se define recientemente en la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

Los informes de actividad en materia fiscal que publica la Comisión presentan los logros de la UE y las cuestiones sobre fiscalidad que aún es necesario abordar. El último informe (2013) se ocupa de los impuestos directos e indirectos, la elusión y la evasión de impuestos, la coordinación fiscal, las decisiones fiscales de ayuda estatal y los procedimientos de infracción.

La Comunicación de la Comisión titulada «Eliminar las barreras fiscales transfronterizas en beneficio de los ciudadanos de la UE» describe los problemas fiscales más graves a que se enfrentan los ciudadanos de la UE en las operaciones transfronterizas (por ejemplo, discriminación, doble imposición, dificultades para obtener la devolución de impuestos y dificultades para conseguir información sobre legislación fiscal en el extranjero). Se ha conseguido emprender algunas acciones coordinadas para abordar los obstáculos y las ineficiencias fiscales en los ámbitos de la fiscalidad empresarial, el IVA, los impuestos especiales y los impuestos aplicables a los automóviles de turismo. También se han adoptado medidas para combatir la evasión fiscal a través de la Directiva sobre la fiscalidad del ahorro (2003/48/CE) y las directivas que prevén la asistencia mutua entre administraciones fiscales. La Comisión también ha adoptado un enfoque más activo a la hora de emprender acciones jurídicas cuando las normas o las prácticas nacionales de los Estados miembros en el ámbito fiscal no cumplen el Tratado.

Entre las iniciativas políticas importantes en el ámbito de los impuestos indirectos se incluyen: un Libro Verde sobre el Futuro del IVA, seguido por una Comunicación sobre la reforma del sistema del IVA; una propuesta de Directiva, que modifica la Directiva 2003/96/CE de imposición de productos energéticos, con el objetivo de establecer una estructura más inteligente de imposición de los productos energéticos en la UE, junto con una Comunicación; la Directiva 1999/62/CE sobre la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras; la propuesta de la Comisión de Directiva sobre los impuestos aplicables a los automóviles de turismo; la Directiva 2006/112/CE relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, y muchas normas específicas relativas a los impuestos especiales (por ejemplo, sobre el alcohol, el tabaco y los productos energéticos).

La actividad política en el ámbito de los impuestos directos se ha centrado principalmente en la armonización de los impuestos sobre sociedades a través de la Directiva 77/799/CEE relativa a la asistencia mutua, la Directiva 76/308/CEE referente al cobro, la Directiva 90/434/CEE sobre fusiones, la Directiva 90/435/CEE sobre sociedades matrices y filiales, el Convenio 90/436/CEE de arbitraje sobre la eliminación de la doble imposición, la Directiva 2003/49/CE sobre pagos de intereses y cánones, y la propuesta para una base imponible común del impuesto sobre sociedades (Biccis) en la que se fijan reglas uniformes que puedan aplicar las empresas que operan en la UE para calcular sus beneficios sujetos a tributación. En cuanto a los impuestos sobre las personas físicas, vale la pena señalar medidas como la Directiva 2003/48/CE, sobre la fiscalidad de los rendimientos del ahorro, la Comunicación sobre la imposición de dividendos y la Comunicación sobre la eliminación de los obstáculos fiscales a las prestaciones por pensiones transfronterizas, una propuesta relativa a un impuesto sobre las transacciones financieras y la Directiva 2008/7/CE relativa a los impuestos indirectos que gravan la concentración de capitales. El Tribunal de Justicia de la UE ha dictado numerosas sentencias sobre la tributación directa de los ciudadanos de la Unión.

Una cuestión relativa a la política fiscal que la UE considera importante es la lucha contra la evasión y la elusión fiscales, que la Comisión ha convertido en prioridad. La lucha contra el fraude y la evasión de impuestos tiene que ver tanto con la fiscalidad directa (en especial, medidas para combatir las prácticas fiscales perjudiciales) como con la indirecta (IVA no pagado). Se basa principalmente en el intercambio de información. En la UE, cada año se pierde casi un billón de euros de ingresos fiscales debido a la evasión y la elusión de impuestos, que suponen una amenaza a la competencia leal y una enorme pérdida de ingresos estatales. Para combatir el fraude fiscal, la Comisión ha adoptado un plan de acción y dos recomendaciones, una sobre la planificación fiscal agresiva y una sobre el fomento de la buena gobernanza en el ámbito fiscal. Es el resultado de una Comunicación de junio de 2012 sobre formas concretas de reforzar la lucha contra el fraude fiscal y la evasión fiscal.

En mayo de 2013, el Consejo adoptó conclusiones sobre la evasión fiscal y el fraude fiscal, en las que destacaba la necesidad de combinar esfuerzos a escala nacional, de la UE y mundial, y confirmaba su apoyo a la labor, en el seno del G-8, el G-20 y la OCDE, sobre el intercambio automático de información. En esta misma ocasión, el Consejo debatió además una revisión de la Directiva sobre la fiscalidad del ahorro encaminada a ampliar su ámbito de aplicación a fin de incluir todos los tipos de rendimientos del ahorro, así como los productos que generan intereses. El 24 de marzo de 2014, el Consejo adoptó una directiva que modificaba la Directiva 2003/48/CE sobre la fiscalidad del ahorro. La directiva modificada ampliará el ámbito de las normas actuales a fin de colmar algunas lagunas, reforzando las reglas de la UE en materia de intercambio de información sobre los rendimientos del ahorro y permitiendo que los Estados miembros puedan adoptar medidas más eficaces contra el fraude y la evasión fiscales. Los Estados miembros tendrán tiempo hasta el 1 de enero de 2016 para adoptar la legislación nacional necesaria a fin de cumplir dicha directiva.

Los principales objetivos consisten en hacer más estrictas las normas de la UE sobre el impuesto de sociedades en cuanto a la planificación fiscal agresiva (transacciones de precios de transferencia, pagos intragrupales), prevenir la competencia fiscal perjudicial y mejorar el cumplimiento tributario del IVA pueden contribuir a eliminar lagunas tributarias, que son objeto de análisis como parte del proceso legislativo de la UE. Se registran avances, por ejemplo, en el trato fiscal de los pagos intragrupales y en el trato de las transacciones de precios de transferencia. La introducción de una base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades (Biccis) podría eliminar varias oportunidades de planificación fiscal junto con algunos de los obstáculos fiscales que perjudican a la eficiencia económica del mercado único. La propuesta ha estado sobre la mesa de negociación durante tres años, sin avanzar. No obstante, se espera que se relance como respuesta a las preocupaciones que surgen por el uso de acuerdos fiscales en beneficio de empresas multinacionales.

A escala internacional, ha progresado el intercambio de información. El acuerdo del 29 de octubre de 2014 sobre la aplicación temprana de la nueva norma mundial de la OCDE para el intercambio automático de información permite que la información que recopilen los firmantes (50 países, incluidos los 28 Estados miembros de la UE) a partir del 31 de diciembre de 2015 se empezará a intercambiar en 2017, y no en 2018. La ley de lucha contra la evasión fiscal de los Estados Unidos (FATCA, por sus siglas en inglés), de 2010, incluye elementos similares a los de la norma de la OCDE. Los Estados miembros aplicarán el intercambio automático de información sobre la base de la directiva revisada en materia de cooperación administrativa, que tiene el objetivo de transponer la norma mundial de la OCDE sobre dicho intercambio en la legislación de la UE, tal como acordó el Consejo el 14 de octubre de 2014. Las disposiciones de la Directiva sobre la fiscalidad del ahorro de la UE son más limitadas y se suspenderán en cuanto se aplique el intercambio automático de información.

El plan de acción del G-20 y la OCDE contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios aborda las lagunas en los sistemas fiscales nacionales que aprovechan las multinacionales para evitar pagar impuestos o reducir sus ingresos imponibles.

Impuestos directos.

El ámbito de la imposición directa no está directamente regulado por la legislación europea. No obstante, varias directivas y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea contribuyen a fijar normas armonizadas en relación con la fiscalidad de las sociedades y de las personas físicas. Asimismo, en algunas comunicaciones se hace hincapié en el objetivo de evitar la evasión fiscal y la doble imposición. Dos objetivos específicos son la prevención de la evasión fiscal y la eliminación de la doble imposición. En general, se considera justificable la existencia de un cierto grado de armonización de la tributación de las sociedades a fin de evitar distorsiones de la competencia (particularmente en lo relativo a decisiones de inversión), así como la lucha contra la erosión de los ingresos mediante la «competencia fiscal» y la limitación de las posibilidades de manipulación contable.

Impuestos indirectos.

Con el objetivo de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior y la competencia, la legislación europea prevé la armonización de los impuestos especiales sobre el alcohol y el tabaco. Por regla general, los tipos de imposición son tipos mínimos o tipos objetivo hacia los que habría que converger a largo plazo. Además, se aplican diversas tasas en el sector energético para proteger el medio ambiente y la salud de las personas, así como para garantizar la utilización prudente y racional de los recursos naturales. En este sentido, cabe mencionar diversas reglamentaciones e impuestos mínimos para los hidrocarburos, el gasóleo, los carburantes y los biocarburantes.

Los tipos tributarios y la estructura de los impuestos especiales varían entre los Estados miembros y repercuten sobre la competencia. El hecho de gravar los productos de otros Estados miembros con tipos superiores a los aplicables a los productos nacionales es discriminatorio y está prohibido por el artículo 110 del TFUE. La existencia de discrepancias importantes en los impuestos que gravan un producto concreto puede generar movimientos de bienes por razones fiscales, pérdidas de ingresos y fraudes. Desde el inicio de la década de 1970 se han intentado armonizar tanto la estructura como los tipos tributarios, aunque se han hecho pocos progresos, en parte por consideraciones ajenas a las puramente fiscales. Por ejemplo, en algunos Estados miembros se fijaron tipos impositivos elevados en el marco de sus políticas generales de disuasión del consumo de bebidas alcohólicas y del tabaco. Por otra parte, en algunos Estados miembros el vino y el tabaco son productos agrícolas de gran importancia.

En el ámbito de la fiscalidad de la energía, otros factores habían desempeñado un papel de importancia similar a la de lo dispuesto en el artículo 113 del TFUE en la determinación de la estructura y los niveles de los impuestos sobre los hidrocarburos. De notable importancia es la política de transportes (competencia entre los diferentes modos de transportes o el reparto transparente de los costes de infraestructura); la política de medio ambiente (reducción de la contaminación mediante, por ejemplo, el establecimiento de diferentes tipos mínimos del impuesto sobre la gasolina con plomo y sin plomo); la política energética general (equilibrio entre las diferentes fuentes de energía —carbón, petróleo, gas natural, energía nuclear, etc.— y entre las fuentes internas y de importación); la política agraria (como la propuesta, retirada en 1999, de introducir un tipo reducido para los biocarburantes) y, finalmente, la política de empleo común (una estrategia fiscal para trasladar la imposición del trabajo a otras fuentes de ingresos, incluida la imposición del uso de materias primas y la energía).

Consideración especial: Impuesto sobre el Valor Añadido.

El impuesto sobre el valor añadido (también llamado impuesto sobre el volumen de negocios) se aplica desde 1970 en los Estados miembros. Para facilitar el buen funcionamiento del mercado interior, la UE orienta sus acciones legislativas a la coordinación y armonización de las normas que regulan el IVA. La Directiva 2006/112/CE tiene como objetivo la armonización de las disposiciones sobre el IVA dentro de dos bandas impositivas. Aunque el cambio del sistema transitorio de imposición en el país de destino al de imposición en el país de origen, necesario para el buen funcionamiento del mercado interior, estaba ya previsto para 1997, todavía no se ha realizado. El sistema común del IVA se aplica a la producción y distribución de bienes y a la prestación de servicios adquiridos y vendidos para el consumo en la Unión Europea. Para garantizar la neutralidad fiscal, los sujetos pasivos pueden deducir de su cuenta corriente del IVA el importe pagado a otros sujetos pasivos. En último término, el consumidor final soporta el IVA en forma de un recargo proporcional en el precio final.

La armonización del IVA se realizó en varias etapas con objeto de conseguir transparencia en la exención fiscal de las exportaciones y la consiguiente reimposición de las importaciones en el comercio interior de la Comunidad Europea (CE). Mediante la primera Directiva sobre el IVA de 1967, los Estados miembros sustituyeron sus impuestos indirectos generales por un sistema común del IVA con deducción. La segunda Directiva sobre el IVA estableció la estructura y las modalidades de uso, aún con una libertad de movimientos considerable. En 1970 se decidió financiar el presupuesto de la CEE a partir de los recursos propios de la Comunidad. Estos recursos debían incluir pagos basados en una proporción del IVA obtenidos mediante la aplicación de un tipo impositivo común a una base imponible fijada uniformemente. El objetivo principal de la sexta Directiva sobre el IVA consistía, en consecuencia, en la introducción de una «base del IVA» idéntica en gran medida. En 2007, la Directiva sobre el IVA 2006/112/CE codificó finalmente todas las modificaciones en un único acto jurídico.

En 1985, la Comisión publicó el Libro Blanco sobre el mercado interior, en cuya parte III se abordaba la supresión de barreras fiscales. La necesidad de actuación en materia de IVA se derivaba de la aplicación del «principio del país de destino» a las transacciones entre Estados miembros. Los tipos del IVA y de los impuestos especiales aplicados son los del país de consumo final, y la totalidad de los ingresos procedentes de estos impuestos van a engrosar las arcas de ese país. Este método hizo necesarios los controles aduaneros físicos. Cuando los productos salían del país pasaban a estar «libres de impuestos» (aplicación del tipo cero), con la consiguiente «reimposición» en el momento de la importación. La documentación que se requería para los bienes en tránsito era compleja. Según el Informe Cecchini, los controles aduaneros originaron unos costes de unos 8 000 millones de euros, es decir, un 2 % de la facturación de los comerciantes.

En 2010, la Comisión publicó su Libro Verde sobre el futuro del IVA, seguido de una Comunicación. El objetivo perseguido es generar un debate sobre el sistema actual del IVA y presentar posibles medidas para mejorar su coherencia con el mercado interior y su eficacia como fuente de ingresos al tiempo que se reducen los costes de cumplimiento de la normativa. Además, la Comisión publica regularmente estudios sobre diversos aspectos del IVA, como una evaluación retrospectiva de los elementos del sistema del IVA (2011), las consecuencias de la reducción del plazo de presentación de los estados recapitulativos (2012) o la viabilidad y las repercusiones de una declaración del IVA normalizada común de la UE (2013).